#48441: Gheorghe Piperea - Re: Principiile (uitate) ale procedurii insolvenței (I) 

Conform art. 41² din Legea nr. 20/2016, “in cazurile in care s-a dispus recuperarea unui ajutor de stat/de minimis, iar beneficiarul ajutorului se afla in procedura de insolventa, instanta nationala ce deruleaza respectiva procedura de insolventa va accepta sa inscrie creanta privitoare la restituirea ajutorului in cauza in tabelul creantelor si va asigura recuperarea imediata a ajutorului de stat/de minimis, chiar daca acest lucru presupune incetarea activitatii intreprinderii [subl. n., Gh. P.]”.

Excesul de zel al legiuitorului roman duce aceasta reglementare in zona absurdului si a non-rezonabilului, fiind de natura a infrange principiul proportionalitatii din CEDO.

Ajutorul de stat este o decizie administrativa cu potential de tulburare a concurentei pe piata relevanta luata in favoarea unei intreprinderi in vederea salvarii sale de la faliment. Intrucat procedura insolventei se deschide printr-o decizie a unui judecator, este controlata pe parcrus de justitie si este inchisa printr-o alta decizie a unui judecator, este evident ca nu se poate confunda cu situatia ce rezulta dintr-un act administrativ, guvernamental sau local. Scopul acestei proceduri este acoperirea creantelor contra intreprinderii aflata intr-o stare de dificultate financiara atat de grava incat acea intreprindere nu se poate salva prin alte metode decat punerea sa sub protectia tribunalului. Acest scop, al acoperirii creantelor, poate fi atins fie prin reorganizare judiciara, fie prin lichidare falimentara, in ambele cazuri creditorii fiind nevoiti sa accepte sacrificii ale drepturilor lor. In orice caz, cei care decid, sub controlul unui judecator, calea de realizare a acestui scop, sunt creditorii, si nu vreo autoritate administrativa, fie ea centrala, locala sau supranationala. O decizie de business a creditorilor – autoritati publice luata intr-o procedura judiciara orientata catre scopul acoperirii creantelor lor, dar care este o optiune colectiva si concursuala pentru salvarea intreprinderii debitorului de la faliment, nu se poate incadra in tiparul ajutorului de stat. Insolventa nu este un proces administrativ, ci o procedura judiciara, aflata sub controlul de oportunitate al creditorilor si sub controlul judiciar al judecatorului sindic. Vanzarile de active in procedurile de insolventa sau restructurarile prin planuri de reorganizare judiciara nu sunt proceduri de privatizare si, deci, ar trebui excluse din analizele referitoare la salvarea prin ajutoare de stat a unor intreprinderi private sau de stat.

In alta ordine de idei, nu orice ajutor de stat este suspect de a fi ilegal. In legatura cu ajutoarele de stat ilegale, trebuie reamintit ca acestea sunt considerate incompatibile cu scopurile Tratatului daca, printre altele, se caracterizeaza prin selectivitate.

Conform art. 107 alin. (1) TFUE, “cu exceptia derogarilor prevazute de tratate, sunt incompatibile cu piata interna ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice forma, care denatureaza sau ameninta sa denatureze concurenta prin favorizarea anumitor (subl.n., Gh. P.) intreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, in masura in care acestea afecteaza schimburile comerciale dintre statele membre”. Asadar, numai in cazul in care este tintit, selectiv, ne aflam in prezenta unui ajutor de stat ilegal, incompatibil cu piata interna. Daca ajutorul de stat este acordat tuturor intreprinderilor care activeaza pe aceeasi piata relevanta sau, cu atat mai mult, daca ajutorul de sta este consecinta inevitabila a aplicarii unei legi, asa cum este, bunaoara, legislatia insolventei, atunci problema incompatibilitatii cu piata interna a ajutorului de stat nu se pune.

Selectivitatea, impusa de TFUE ca un criteriu cumulativ al unui ajutor de stat ilegal, nu exista in cazul unei societati aflate in insolvenţa. Orice intreprindere, deci si una din sectorul public, poate sa fie intr-o situaţie de dificultate financiara, inclusiv intr-o situatie atat de grava incat sa releve o stare de insolvenţa, inclusiv o mare companie publica. Intreprinderea respectiva nu se afla voluntar in insolvenţa si nici pentru ca ar fi avut şi alta opţiune. In sistemul legii noastre, un debitor care este in stare de insolvenţa este obligat sa ceara deschiderea unei asemenea proceduri (şi sa se puna sub protectia tribunalului) de indata ce starea de insolventa se va fi instalat. Acel debitor care se afla in stare de insolventa nu are o optiune: el are la dispozitie doar 30 de zile sa se declare in insolventa; sanctiunea omisiunii de a face o astfel de declaratie este inchisoarea pentru bancruta simpla. Pentru acel debitor, a cere insolventa nu este o facultate, ci o obligatie; a obţine beneficiul unei reorganizari judiciare nu este ca si cand si-ar fi acordat singur un ajutor sau ca si cand ar fi obligat statul sa ii acorde un ajutor – exista un vot asupra planului, care se da pe 5 categorii de creditori, cu majoritati absolute in cadrul fiecarei categorii si exista, ulterior, o hotarare a judecatorului sindic de confirmare a planului, care tine cont si de votul creditorilor, dar si de fezabilitatea planului. Şi mai semnificativ din perspectiva (ne)selectivitatii este faptul ca votul pentru plan de reorganizare a debitorului nu este dat pentru ca statul, ca autoritate publica, ar fi vrut sa ajute debitorului ori pentru ca ar fi avut si alta opţiune, pe care nu a urmat-o. Odata deschisa procedura insolventei, orice creditor, deci si statul sau entitaţile deţinute/controlate de stat, trebuie sa participe la procedura (adica, aşa cum se spune in jargonul juridic, sa fie parte din „masa credala”). Omisiunea de a cere participarea la procedura este sancţionata cu inlaturarea creditorului din procedura – acel creditor devine strain de procedura, fiind in imposibilitatea de a mai pretinde ceva de la debitor. In fine, a vota sau nu un plan de reorganizare inseamna diferenţa intre sumele de bani ce ar fi obţinute de creditor din continuarea activitaţii debitorului şi sumele de bani ce ar reveni creditorilor ne-garantaţi dintr-un faliment (de regula, aceste sume sunt egale cu zero). De aceea, este o greşeala conceptuala grava a se considera ca votul pe care il da fiscul, spre exemplu, sau un alt creditor bugetar, pentru aprobarea un plan de reorganizare judiciara, ar fi o masura administrativa selectiva.

#48442: Gheorghe Piperea - Re: Re: Principiile (uitate) ale procedurii insolvenței (I) 

Daca o masura luata de autoritatile publice (sau de entitati controlate de acestea) in cadrul unor proceduri de insolventa este suspecta de a fi calificata ajutor de stat, atunci se efectueaza o comparatie de tipul testului creditorului/investitorului privat, pentru a stabili daca a existat sau nu un avantaj oferit intreprinderii debitoare si daca da, care a fost amploarea acestuia. In cadrul acestui test trebuie sa se compare masurile luate de autoritatile publice cu comportamentul pe care l-ar fi adoptat un operator economic obisnuit pe piata in aceleasi circumstante[9]. Nu se iau in calculul comparativ costurile si pierderile pe care le-ar antrena dificultatile intreprinderii pentru stat ca autoritate publica[10]. In cauza T-296/97 (speta Alitalia, considerentul 17), s-a stabilit ca modul in care se comporta un investitor privat intr-o economie de piata este determinat de perspectivele de rentabilitate[11]. Daca testul demonstreaza ca autoritatile publice s-ar comporta (s-au comportat) la fel ca un agent economic obisnuit, atunci existenta unui avantaj ar fi exclusa si, deci, nu am fi in prezenta unui ajutor de stat.

Fundalul analizei il reprezinta o intreprindere in dificultate, iar aceasta se poate afla in perioada pre-insolventei ori a procedurilor de preventie a insolventei (de genul administrarii special sau al concordatului) sau chiar in procedura de insolventa propriu-zisa. Comparatia care se face in interiorul testului investitorului privat trebuie sa tina cont de aceasta premiza, intrucat comportamentul creditorului privat fata de o companie in bonis este fundamental diferit fata de comportamentul aceluiasi investitor privat relativ la o companie in difcultate financiara/insolventa.

Intreprinderea in dificultate este un agent economic care nu este capabil ca, fie din resurse proprii, fie din contributii ale actionarilor sau ale creditorilor sai, sa isi acopere pierderile, iar acest blocaj poate determina, pe termen mediu sau scurt, falimentul intreprinderii[12]. Cand o intreprindere se afla in dificultate financiara sau chiar in insolventa, investitorul privat este nevoit sau, dupa caz, interesat, sa faca unele compromisuri, intrucat un faliment ar insemna o pierdere mult mai mare decat eventualele pierderi rezultate din aceste compromisuri. Mai mult chiar, falimentul unui partener de afaceri de care investitorul privat este (cvasi)dependent poate determina propriul faliment, ceea ce face ca reducerile de datorie, reununtarile la parti din creanta, continuarea unor contracte aflate in suferinta pe perioada dificultatii financiare a partenerului de afaceri sa fie, practic, inevitabile.

Acest gen de compromisuri sunt acceptabile si in cazul unor autoritati publice sau al unor entitati aflate sub controlul acestora si, de aceea, idea unui ajutor de stat ar trebui exclusa ori de cate ori autoritatile piblice – creditori ai intreprinderii aflate in dificultate fac aceleasi lucruri pe care le fac investirorii privati: ajuta intreprinderea in dificultate sa iasa din aceasta stare, indirect ajutandu-se pe ei insisi in incercarea de a evita propriile dificultati financiare.

Textul legii romane, mai sus citat, anuleaza aceste eforturi de salvare, deopotriva ale intreprinderii debitorului, ale creditorilor privati si ale creditorilor publici. Daca, prin decizia birocratica a DG Competition (o decizie executorie imediat), se impune recuperarea unui ajutor de stat declarat incompatibil cu piata interna, atunci judecatorul roman nu mai are optiune – va trebui sa asigure recuperarea acestui ajutor de stat[13], chiar cu pretul falimentului intreprinderii. O eventuala desfiintare ulterioara a deciziei birocratice are toate “sansele” sa devina inutila. Intre timp, ireversibil, intreprinderea va fi intrat in faliment.

Frustrant, in raport de principiile procedurii insolventei, este sa observi ca drepturile creditorilor rezultate din programul de plati din planul de reorganizare sau, dupa caz, din ordinea de preferinta in caz de faliment, sunt neutralizate, caci creanta rezultata din recuperarea ajutorului este considerata o creanta curenta, prioritara, platibila inaintea tuturor celorlalte creante, inclusiv cele salariale, garantate sau fiscale “obisnuite”. Orice intreprindere aflata in dificulatate, laolalta cu creditorii sai, care ar putea fi interesati in cel mai inalt grad in supravietuirea acestei intreprinderi, s-ar putea confrunta cu dilema utilitatii sau a necesitatii procedurii insolventei, in conditiile in care principiile si scopul procedurii (“acoperirea creantelor”) sunt neutralizate prin interventia Directiei Generale Competitie din cadrul CE. Nu mai bine s-ar crea niste structuri in cadrul acestei Directii europene, care sa se ocupe de restructurari de intreprinderi si sa se adauge armatei celorlalti 54 de mii de birocrati care lucreaza pentru CE? 

2. Un exemplu concret de lipsa de realism si de dubla masura in aplicarea regulilor si cutumelor birocratice in materie de ajutor de stat pre- sau post-insolventa este cazul Oltchim[14].

In anul 2012, Comisia Europeana a acceptat ca ajutor de stat conversia unor datorii ale Oltchim catre AVAS (actualmente AAAS) in actiuni, cu consecinta stergerii datoriilor, cu conditia privatizarii si a adaugarii de penalitati istorice la creanta bugetara, ceea ce a dus la adaugarea unei sume ce depasea un miliard de lei, doar cu titlu de accesorii. Masura ajutorului de stat din 2012, aprobat de CE cu aceste conditii, a fost una complet nerealista.

Ajutorul de stat nu poate fi acordat decat in conditiile unui plan de restructurare realist, care vizeaza restabilirea viabilitatii pe termen lung a beneficiarului, restructurare care sa se faca in termen rezonabil. Nu a existat un astfel de plan la acel moment, ci doar niste planuri si expectatii nerealiste, bazate pe estimari gresite ale unor consultanti, ca procedura de privatizare va reusi sa genereze un pret al actiunilor Oltchim suficient de mare pentru a acoperi un minim de 12% din datoriile Oltchim fata de AVAS (actualmente, AAAS), in conditiile in care, fara exceptie, bunurile Oltchim erau ipotecate sau gajate in favoarea unor creditori private (in special, banci). De altfel, privatizarea a esuat in luna septembrie 2012.